制度之制度层面的变革最重要

小牛探花

文/王永钦

人类历史上有众多的社会变革，但从大的方面来看，似都不外乎以下三个层次。

1、技术层面的变革（technology）

这是后进国家最容易做到的，可以通过学习或者模仿来进行。中国清朝末期的洋务运动可以说属于此类。虽然当时也有大批的先贤看到了中国社会的制度缺陷和西方世界在制度上的优越性，但是由于制度变革的困难，最后洋务运动的贡献也仅仅是在器物和技术的层面向西方国家进行学习和模仿，但最终还是功败垂成，没能使中国真正走向现代化之路。

2、制度层面的变革（rules of the game）

这里所说的制度是指规约社会中诸主体之间行为的游戏规则。制度层面的变革要比技术层面的变革来得困难，这是因为游戏规则的改变往往会损害某些社会群体的利益，使得这些群体成为改革的反对者。有效的制度变革有如下两种可能性。第一种可能是，改革尽可能是帕累托改进（改革会提高某些或者全部民众的福利，而没有人会受损）。第二种可能是，即使变革不能实现帕累托改进（会损害某些群体的局部利益），但政府通过必要的转移支付可以补偿这些受损者的损失，从而可以实现卡尔多改进；（如果一种变革使受益者所得足以补偿受损者的所失，这种变革就叫卡尔多－希克斯改进。）这往往需要具有很强实施力的政府。这两种情况都说明，改革的序列安排（即“先改什么，后改什么”）和改革方式（即“如何改”）是非常重要的。

不妨以中国的经济改革为例来看。中国的改革从1978年以来的很多年里基本上都是帕累托改进的。这固然与中国改革起点的普遍贫困（文革使得中国的经济濒于崩溃边缘、一穷二白）有关，但与改革的序列安排关系更大。例如，中国真正的改革是从农村部门开始的，这在极大地促进农业发展的同时，还为1984年起城市部门的改革打下了深厚的基础，因为农业发展为城市部门的改革提供了生活必需品、投入品、劳动力和市场。这样的例子大家可以想出很多。中国的改革方式也非常独特，拿市场化来说，不是单纯为了市场化而市场化，而是利用中央政府对地方政府基于GDP的考核这种相对绩效评估的方法来激励地方官员，使得他们有了市场化和发展经济的激励，即先“将激励作对”，再“将价格作对”。这样的例子同样可以举出很多。当然，随着改革的深化，帕累托改革的空间正变得越来越小。

3、制度之制度层面的变革

所谓的制度之制度，就是界定游戏规则的游戏规则。制度与制度之制度是一个相对的概念。例如，从浅到深来说，公司治理制度本身是一种制度，但是规约公司治理制度背后的法律体系则是制度之制度；而规约法律制定和实施的宪政制度则是更高层次的制度之制度；而宪政制度背后的社会共识和社会契约则是更高层次的制度之制度。

如果深层的制度不完备，那么浅层的制度往往也会受到影响。例如，哈佛大学的Andrei Shleifer教授与他的合作者们在一系列有影响的实证文章中有力地表明，普通法系的国家一般资本市场比较发达，公众持股公司比较多；而大陆法系的国家，资本市场通常不发达，而且家族企业和集中控股的公司更多。这就提示我们，很多制度仅从其本身入手往往不能得到根本的改进，而需要从更深层的制度入手。市场经济体制本身可以说是一种制度，要想建立和完善市场经济体制就必须考虑其背后更深层次的制度结构，如产权和法律体系、宪政体系和社会契约；如果将政府的运作也看成是一种制度，那么法律体系、宪政体系和社会契约同样也是不可或缺的。也许正是在这个意义上，著名经济学家Ken Binmore说“显然，界定清晰的社会契约是市场出现的先决条件，更不用说政府的出现了”。因此，从重要性上来说，制度之制度是第一位的：如果有了优越的制度之制度，那么就会衍生出好的制度；而有了好的制度，就会内生出先进的技术。我想这就是华盛顿、杰斐逊、富兰克林等美国的缔造者们受后人尊重的最重要的原因吧：他们开创了优越的制度之制度。

但这个层次的社会变革常常难以被人理解，从而没有引起人们的足够重视，也是后进国家最难做到的。第一个层面和第二个层面的变革都可以通过少数社会精英或者威权主义政府来实现。第三个方面的变革则往往通过人们形成新的社会共识和社会契约来实现。只有完成了第三个方面的社会变革，一个国家才能够说真正实现了现代化，社会经济发展才会走上良性的发展轨道：社会的发展靠的是稳健的制度保障，而不必寄望于少数社会精英。只有真正做到了第三个方面的变革的国家，才能够称得上是开放的社会：在制度的演进上是开放的。在开放的社会中，政府本身也受到社会契约的限制和约束，本身也是一个内生的均衡。

历史经验告诉我们，如果只在前两个方面进行了变革，那么这种社会变革是不彻底的，而且前两个方面的变革本身也是不可持续的，不能适应社会经济的变化。对于后进国家来说，这是尤其重要的，它们可以学习先进国家的技术，它们也可以学习先进国家的制度，但它们更应该在一定的发展阶段后改进促进社会经济发展的制度之制度，而这往往需要新的社会共识和社会契约。